Les fondements et la genèse de l'évaluation
L'action publique, dans son essence même, est une réponse organisée à un besoin collectif. Une politique publique peut ainsi être définie comme un ensemble coordonné et intentionnel d'actions, initiées principalement par une autorité publique – qu'il s'agisse d'un gouvernement national, d'une collectivité territoriale ou d'une institution mandatée –, en vue de résoudre un problème social, économique ou environnemental jugé prioritaire par la communauté. Elle incarne la matérialisation d'une volonté politique et engage, ce faisant, des ressources financières, humaines et symboliques considérables. Dans ce contexte, l'évaluation émerge non pas comme une simple formalité administrative ou un contrôle a posteriori, mais comme un processus intellectuel et pratique fondamental. Elle consiste à porter un jugement de valeur éclairé et méthodique sur cette même politique. Ce jugement ne se résume pas à une approbation ou à une condamnation ; il s'agit d'une investigation systématique visant à répondre à des interrogations fondamentales qui touchent au cœur de l'action publique. La politique a-t-elle effectivement atteint les objectifs qui lui étaient assignés ? A-t-elle produit les effets escomptés sur la population cible ou sur le problème qu'elle cherchait à résoudre ? Ces effets observés sont-ils imputables à la politique elle-même, ou seraient-ils survenus indépendamment de son intervention, sous l'influence d'autres facteurs externes ? Le coût de la politique, souvent élevé, est-il justifié par l'ampleur des bénéfices qu'elle a générés ? Enfin, et c'est une dimension cruciale, quelles ont été les conséquences imprévues, tant positives que négatives, de cette action, ces effets collatéraux qui échappent souvent au cadre initial de la conception ?
Les finalités qui sous-tendent cette démarche évaluative sont plurielles et reflètent les différentes attentes placées dans l'action publique. On peut les regrouper en trois grands axes interdépendants. Premièrement, l'évaluation poursuit une finalité cognitive, également appelée finalité de connaissance. Il s'agit ici de dépasser les intuitions et les opinions pour comprendre objectivement le fonctionnement de la politique. Cette approche cherche à décortiquer les mécanismes causaux à l'œuvre, à identifier les processus par lesquels les inputs (les ressources investies) se transforment en outputs (les services délivrés) puis en outcomes (les effets sur la société). L'évaluation produit ainsi une connaissance robuste et vérifiable sur « ce qui marche » en matière d'action publique, mais surtout sur les raisons profondes de cette efficacité – le « pourquoi » – et sur les conditions contextuelles nécessaires à sa réussite – le « dans quelles conditions ». Cette production de savoir est indispensable pour accumuler une expertise et éviter de reproduire des erreurs passées.
Deuxièmement, l'évaluation revêt une finalité décisionnelle ou managériale. Dans cette perspective, elle n'est plus seulement un outil de connaissance, mais un instrument au service de l'action. Son objectif est d'éclairer la prise de décision des responsables politiques, des administrateurs et des gestionnaires. Les résultats de l'évaluation fournissent des éléments concrets et objectifs pour répondre à des questions stratégiques essentielles : faut-il poursuivre la politique dans son état actuel, la modifier pour en corriger les défauts, l'arrêter purement et simplement si elle s'avère inefficace ou contre-productive, ou au contraire l'étendre à une plus large échelle ? Elle permet d'ajuster l'action publique en temps réel, de réallouer les ressources financières et humaines vers les dispositifs les plus performants, et de réorienter les stratégies en fonction des enseignements tirés de la pratique. L'évaluation devient ainsi un pilier d'une gestion publique moderne, axée sur les résultats et la recherche d'efficience.
Enfin, la troisième finalité, démocratique ou de redevabilité (accountability), confère à l'évaluation une dimension éminemment politique et citoyenne. Dans un État de droit, les gouvernants et les administrations ont l'obligation de rendre des comptes sur leur action et sur l'utilisation des fonds publics, qui proviennent in fine des contribuables. L'évaluation est un des moyens privilégiés pour remplir cette obligation. En rendant publics les résultats, les succès comme les échecs, elle renforce la transparence de l'action publique. Elle permet aux citoyens, aux associations, aux bénéficiaires et à l'ensemble de la société civile de juger sur pièces de l'utilité et de l'efficacité des politiques qui les concernent. Cette transparence contribue à son tour à renforcer la légitimité des institutions, car une action publique qui accepte d'être évaluée et qui en assume les conclusions est une action publique qui fait preuve de confiance et de respect envers les citoyens.
La genèse et le contexte d'émergence de l'évaluation moderne permettent de comprendre comment cette pratique s'est progressivement institutionnalisée. Si la préoccupation d'évaluer les effets de l'action du prince est sans doute aussi ancienne que le gouvernement lui-même, l'évaluation sous sa forme systématique, méthodique et institutionnelle est un phénomène relativement récent. Ses racines modernes plongent dans le contexte des années 1960-1970, principalement aux États-Unis. L'administration du président Lyndon B. Johnson, avec ses ambitieux programmes de la « Grande Société » (Great Society) visant à éradiquer la pauvreté et les inégalités raciales, a constitué un tournant. La mise en place de ces programmes sociaux d'une envergure et d'un coût sans précédent a naturellement soulevé une question cruciale : ces investissements massifs produisaient-ils les effets escomptés ? La volonté politique de lutter contre les fléaux sociaux s'est donc doublée d'un impératif de mesurer l'efficacité de ces dispositifs. C'est dans ce creuset que se sont développées et affinées des méthodes d'analyse quantitatives robustes, en particulier les expérimentations randomisées, empruntées au champ de la médecine, qui visaient à établir avec une rigueur scientifique la causalité entre un programme et ses effets observés.
En Europe, et plus spécifiquement en France, le développement de l'évaluation a été plus tardif. Il a véritablement pris son essor dans les années 1980 et 1990, sous l'effet conjugué de plusieurs dynamiques. La politique de décentralisation engagée au début des années 1980 a joué un rôle moteur en transférant d'importantes compétences et ressources aux collectivités territoriales. Cette autonomie nouvelle s'est accompagnée d'une responsabilité accrue et d'un besoin pour ces acteurs locaux de justifier leurs choix et de démontrer la bonne utilisation des fonds dont ils avaient la gestion. Parallèlement, un mouvement plus général de modernisation de l'État et de recherche de performance, influencé par les principes du New Public Management, a gagné l'administration française. L'idée s'est imposée que la gestion publique devait s'inspirer des méthodes du secteur privé en se préoccupant d'efficacité, d'efficience et de résultats tangibles. L'évaluation est apparue comme l'outil par excellence pour répondre à cette exigence. L'institutionnalisation de la pratique a connu des étapes symboliques fortes, comme la création de la Société Française d'Évaluation (SFE) en 1999, qui a contribué à fédérer une communauté de praticiens et à promouvoir une déontologie commune. Mais c'est surtout l'adoption de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) en 2001, entrée en vigueur en 2006, qui a marqué une rupture profonde. En substituant une logique de moyens à une logique de résultats, la LOLF a inscrit l'évaluation de la performance au cœur du pilotage des finances publiques, imposant de fait une culture de l'évaluation à l'ensemble des ministères. Ainsi, d'une pratique pionnière et ponctuelle, l'évaluation est progressivement devenue une composante essentielle et légitime du paysage de l'action publique contemporaine.
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